Verfassungsrechtliche Grenzen der Kürzungen im Dienstrecht

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Von Rechtsanwalt Prof. Dr. Hans. W. Alberts

In den letzten Jahren sind auch die Beamten nicht von Kürzungen verschont worden. Urlaubsgeld, Weihnachtsgeld, Beihilfe, Ruhestandsbezüge - alle Elemente unterliegen einer Kürzung. Sollte in überschaubaren Zeiträumen die Neuordnung der Besoldung kommen, wird dies auch zu Kürzungen führen. Bei der Besoldung der Hochschullehrer ist die Neuordnung bereits erfolgt. Das Grundgehalt der W-Besoldung liegt deutlich unterhalb der früheren C-Besoldung.

Immer häufiger wird die Frage gestellt, ob die Kürzungen mit der Verfassung vereinbar sind. Vor allem wird der Alimentationsgrundsatz befragt:

"Zu einem der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, die der Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern zu beachten hat, gehört der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation Nach diesem Grundsatz ist dem Bediensteten von seinem Dienstherrn nach seiner Amtsstellung, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards der angemessene Lebensunterhalt zu gewähren. Dieser Grundsatz setzt der Regelungsfreiheit des Gesetzgebers Grenzen.Dienstbezüge, Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung bilden die Voraussetzung dafür, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in rechtlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile und gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers endet, wenn die vom Dienstherrn gewährte Alimentation - eventuell unter Hinzunahme anderer anrechenbarer Leistungen - nicht mehr amtsangemessen ist." (Wolff ZRP 2003.306)

Daraus folgt allerdings kein Anspruch auf Besitzstandswahrung. Der Gesetzgeber kann Kürzungen vornehmen und hat bei der Regelung einen weiten Ermessungsspielraum, gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit. Nur wenn „ zweifelsfrei" die Grenzen nach unten überschritten werden, könnte eine gerichtliche Korrektur erfolgen.

Das Bundesverfassungsgericht hat bisher alle Kürzungen für verfassungsgemäss gehalten, allerdings immer mehr Kriterien entwickelt, an denen diese zu messen sind:

• Der Kernbestand des standesgemässen Unterhalts ist verfassungskräftig garantiert
• Die Angemessenheit der Alimentation bestimmt sich massgeblich nach innerdienstlichen,unmittelbar auf das Amt bezogenen Kriterien wie Dienstrang, der mit dem Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentum für die Allgemeinheit. Durch das Gebot ,dem Dienstrang des Beamten Rechnung zu tragen, folgt aus dem Leistungsgrundsatz – Art. 33 Abs. 2 GG -
• Alimentierung ist keine beliebig variable Grösse, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand oder nach politischen Dringlichkeitsbewertungen bemessen lässt.

Bundesverfassungsgericht vom 27.9.2005 2 BvR 1387/02

Es ging um eine Kürzung des Versorgungsniveaus von 5 % in sieben Jahren. Diese wurde für zulässig erachtet.

Immer mehr Verwaltungsgerichte gehen allerdings über, Kürzungsregelungen für verfassungswidrig zu halten:

• OVG Münster NVwZ RR 2004,548: Je empfindlicher eine Kürzung, bzw. mehrere aufeinander folgende Kürzungen für die Alimentation ausfallen, desto eher wird die Überschreitung der Grenze ernsthaft in Betracht kommen. Die zunehmende intensität der Sparmaßnahmen erhöht die Anforderungen an die Plausibilisierung und Offenlegung der Maßstäbe einer Sach-und Verteilungsgerechtigkeit. Das Umfeld bereits bestehender Restriktionen ist grundsätzlich miteinzubeziehen, damit nicht in einer „Salamitaktik" die amtsangemessene Alimemtation immer weiter aufgezehrt wird. Nur wegen der relativ geringen Kürzungsbeträge hat das OVG Münster diese Regelungen akzeptiert.

• Das VG Frankfurt NJOZ 2006.101 hat die Kürzung der Versorgungsbezüge für verfassungswidrig deklariert. Der neue Satz von 71,75 % sei deutlich von 75% entfernt und zum Alimentationsprinzip nach Art. 33 Abs. 5 GG gehöre, dass nach vierzig Dienstjahren die Höhe der Versorgungsbezüge mindestens 75% betragen müssen. Die Rechtsfrage ist zur Entscheidung dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt worden.

Battis weist in einem Gutachten über die Versorgungsreform 2001 darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht drei Kriterien für amtsangemessene Besoldung sieht:

1. Bedeutung des Berufsbeamtentums für den demokratischen Rechtsstaat
2. Würdigung des Berufs: Attraktivität für qualifizierte Kräfte, Orientierung an Ausbildung, Verantwortung und Leistung
3. Orientierung an allgemeinen Lebensverhältnissen. Der Lebensstandard von Beamten soll nicht von der gesellschaftlichen Entwicklung abgekoppelt werden. aaO S. 9 f.

Diese Kriterien können sich widersprechen: Die gesellschaftliche Entwicklung geht eindeutig in Richtung der Verbilligung der Arbeitskraft, die Orientierung am Status und der Bedeutung für den demokratischen Rechtsstaat hingegen würde deutlichere Grenzen setzen.

Das Ausmaß der Kürzungen ist keinesfalls an seinem Ende angekommen. Man darf sehr gespannt sein, ob die Rechtsprechung überhaupt und wenn ja, welche Grenzen für den Gesetzgeber setzt.

Schon jetzt muss genauer geprüft werden, ob die Summierung von Kürzungen, etwa gekürzte Versorgungsleistung, speziell wegen früheren Ausscheidens ( bis 10,8 %), ggfs. Versorgungsausgleich, mit den hier entwickelten Kriterien in Übereinstimmung sind.