Rechtmäßigkeit von Videoüberwachungen öffentlicher Plätze

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Verwaltungsrecht Rubrik, Kamera, Überwachung, Videoüberwachung, Gefahrenabwehr, Video

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Unterlassungsanspruch bei Kameraüberwachung

Frau A ist Mieterin einer Wohnung der Reeperbahn in Hamburg. Vor dem  von ihr bewohnten Gebäude wurde eine Kamera installiert, die den Zweck der Videoüberwachung verfolgt.  Die verwendete Kamera kann um 360° geschwenkt und variabel geneigt werden und verfügt über eine Zoom-Funktion. Die Kamera wurde gegenüber der Wohnung von Frau A befestigt und umfasste in ihrem Schwenkbereich auch das Wohnhaus von Frau A einschließlich der von ihr bewohnten Räume.

Als Rechtsgrundlage für einen Unterlassungsanspruch kommen die Grundrechte von Frau A aus Art. 2 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) in Betracht. Die Grundrechte schützen den Bürger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder Art, auch solchen durch schlichtes Verwaltungshandeln (Verwaltungsrealakt). Infolgedessen kann der Bürger, wenn ihm eine derartige Rechtsverletzung droht, unmittelbar gestützt auf das jeweilige Grundrecht Unterlassung verlangen, sofern ihm das einfache Gesetzesrecht keinen solchen Anspruch vermittelt.

Erik Hauk
seit 2011 bei
123recht.net
Rechtsanwalt
Berliner-Str. 28
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Tel: 062363365
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Den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung berührt auch die beobachtende und observierende Tätigkeit der Polizei. Das gilt nicht nur für die Anfertigung von Bildaufnahmen im Straßenverkehr, sondern auch für eine offene Videoüberwachung des öffentlichen Raums. Die Videoüberwachung greift jedenfalls insoweit in das Recht von Frau A auf informationelle Selbstbestimmung ein, als sie mittels Bildaufzeichnung (in dem zu entscheidenden Fall aufgrund § 8 Abs. 3 Satz 1 HmbPolDVG) erfolgt. Dies wäre zwar möglicherweise anders zu beurteilen, wenn die aufgezeichneten Bilder unmittelbar nach der Aufzeichnung wieder gelöscht würden. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2, Abs. 1 Satz 3 und 4 HmbPolDVG soll das aufgezeichnete Bildmaterial mindestens einen Monat lang aufbewahrt werden. Eine derartige Speicherung von Bildmaterial greift insbesondere dann in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein, wenn das Bildmaterial zur Vorbereitung von belastenden Maßnahmen gegen Personen dienen soll, die in dem von der Überwachung erfassten Bereich bestimmte unerwünschte Verhaltensweisen zeigen, und zugleich abschreckend wirken und insofern das Verhalten der Betroffenen lenken soll.

Da die Bildaufzeichnung und –speicherung sowohl der Straftatverhütung durch Abschreckung als auch der Strafverfolgungsvorsorge durch vorbereitende Verschaffung von Beweismaterial dienen soll, greift die Bildaufzeichnung in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet nicht nur den Schutz der Privat- und Intimsphäre, sondern trägt auch den informationellen Schutzinteressen desjenigen Rechnung, der sich in die Öffentlichkeit begibt. Daher entfällt der Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts nicht dadurch, dass lediglich Daten über Verhaltensweisen im öffentlichen  Raum erhoben werden. Es ist auch nicht als eine den Eingriff ausschließende Einwilligung in die Informationserhebung zu werten, wenn sich die Betroffenen in den Erfassungsbereich der Videokameras begeben, obwohl sie aufgrund der angebrachten Hinweisschilder wissen, dass sie gefilmt werden. Das Unterlassen eines ausdrücklichen Protests kann nicht mit einer Einverständniserklärung gleichgesetzt werden.

Der Eingriff ist jedoch durch § 8 Abs. 3 Satz 1 HmbPolDVG gerechtfertigt. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung wird nicht schrankenlos gewährleistet. Beschränkungen bedürfen aber einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt in § 8  Abs. 3 Satz 1 HmbPolDVG. Die Freie und Hansestadt Hamburg besaß zum Erlass dieser Norm die Gesetzgebungsbefugnis. Zu den Gesetzgebungsmaterien, die durch die Länder geregelt werden können, gehört u.a. die Gefahrenabwehr. Zur Aufgabe der Gefahrenabwehr gehört auch die Gefahrenvorsorge, bei der bereits im Vorfeld konkreter Gefahren staatliche Aktivitäten entfaltet werden, um die Entstehung von Gefahren zu verhindern bzw. eine wirksame Bekämpfung sich später realisierender, momentan aber noch nicht konkret drohender Gefahren zu ermöglichen. Die Gefahrenvorsorge umfasst auch die Verhütung von noch nicht konkret drohenden Straftaten. Der mit § 8 Abs. 3 Satz 1 HmbPolDVG verfolgte Zweck, Straftaten der Straßenkriminalität zu verhüten oder wenn sie drohen, ihre Abwehr vorzubereiten, ist dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzuordnen und unterfällt damit der Gesetzgebungskompetenz der Länder gemäß Art. 70 GG.

Soweit an öffentlich zugänglichen Orten wiederholt Straftaten begangen worden sind und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit der Begehung von Straftaten zu rechnen ist, dient die offene Beobachtung dieser Orte mittels Bildübertragung und –aufzeichnung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 HmbPolDVG der Verhinderung von Straftaten. Die offene ausgewiesene Beobachtung soll potentielle Straftäter von vornherein von der Begehung einer Straftat abschrecken und diese dadurch verhindern. Zur Abschreckung gehört die Bildaufzeichnung. Sie erhöht die Effektivität der Abschreckung, weil der potentielle Täter damit rechnen muss, dass seine Tat aufgezeichnet und die Aufzeichnung nicht nur für seine Identifizierung, sondern auch als Beweismittel in einem Strafverfahren zur Verfügung stehen wird. Die Beobachtung ermöglicht es zudem den damit betrauten Beamten, sich anbahnende Gefahrenlagen, aus denen sich typischerweise Straftaten entwickeln können, rechtzeitig zu erkennen und Beamte vor Ort gezielt einzusetzen. Die Videoüberwachung ist nicht auf die Ziele begrenzt, Straftaten zu verhüten und deren Abwehr vorzubereiten, sondern sie soll daneben auch der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten dienen. Diesem Ziel dient die Datenspeicherung, also die Bildaufzeichnung einschließlich der einmonatigen anlasslosen Aufbewahrung.

Unter Strafverfolgungsvorsorge ist die Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten zu verstehen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HmbPolDVG). Sie dient der zukünftigen Durchführung der Strafverfolgung in Bezug auf mögliche spätere bzw. später bekannt werdende Straftaten. Ihrer sich nach der Zielrichtung der Maßnahme bestimmenden Abgrenzung von der Gefahrenvorsorge steht nicht im Wege, dass im Einzelfall ein polizeiliches Handeln sowohl unter dem Gesichtspunkt der Strafverfolgungsvorsorge wie auch dem der Gefahrenvorsorge in Betracht kommt. Der hamburgische Gesetzgeber war durch die Vorgaben des Bundes nicht gehindert, die in § 8 Abs. 3 HmbPolDVG enthaltene Regelung über die offene anlasslose Videobeobachtung zu erlassen.

Eine möglicherweise abschließende Regelung der polizeilichen Befugnisse beinhaltet die Strafprozessordnung gemäß § 6 EGStPO hinsichtlich der bei Bestehen eines Anfangsverdachts im Sinne des § 152 Abs. 2 StPO einsetzenden Strafverfolgung. Die Regelungen des Bundes auf dem Gebiet der Strafverfolgungsvorsorge hingegen sind nicht in einer vergleichbaren Weise dicht, dass sie abschließend wirken. § 6 EGStPO erstreckt sich nicht auf die Strafverfolgungsvorsorge, denn es geht insoweit nicht um die Maßnahmen, die vom Bestehen eines Anfangsverdachts einer Straftat abhängen. Der Bundesgesetzgeber hat keine allgemeine abschließende Regelung hinsichtlich der Strafverfolgungsvorsorge getroffen. § 484 Abs. 4 StPO bestimmt ausdrücklich, dass sich die Verwendung personenbezogener Daten, die für Zwecke künftiger Strafverfahren in Dateien der Polizei gespeichert sind oder werden, grundsätzlich nach den Polizeigesetzen der Länder richtet. Ausgenommen hiervon wird nur die Verwendung für Zwecke eines Strafverfahrens. Zu beachten ist zudem, dass selbst in Fällen, in denen der Bundesgesetzgeber polizeiliche Befugnisse auf dem Gebiet der Strafverfolgungsvorsorge normiert hat, dies nicht ausschließt, dass der Landesgesetzgeber entsprechende Befugnisse zum Zwecke der mit der Strafverfolgungsvorsorge häufig parallel laufenden Gefahrenvorsorge vorsieht.

Die Regelung in § 8 Abs. 3 HmbPolDVG könnten jedoch gegen das Bestimmtheitsgebot verstoßen. Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich auf belastende Maßnahmen einstellen kann, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können. Der Anlass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden. Für Ermächtigungen zu Überwachungsmaßnahmen verlangt das Bestimmtheitsgebot zwar nicht, dass die konkrete Maßnahme für den Betroffenen vorhersehbar ist, wohl aber, dass die betroffene Person grundsätzlich erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung verbunden ist. Da bei Maßnahmen zur Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten oder zur Verhütung von Straftaten das Risiko einer Fehlprognose besonders hoch ist, sind bei entsprechenden Regelungen besonders hohe Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz zu stellen. Ermächtigt eine gesetzliche Regelung zu einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und Klarheit auch die bereichsspeifische Funktion, eine Umgrenzung des Anlasses der Maßnahme und auch des möglichen Verwendungszwecks der betroffenen Information sicherzustellen. Ist der Zweck nicht festgelegt, entsteht das Risiko einer Nutzung der Daten für Zwecke, für die sie nicht erhoben wurden. Die Norm des § 8 Abs. 3 HmbPolDVG genügt auch diesen rechtlichen Bestimmtheitsanforderungen.

§ 8 Abs. 3 HmbPolDVG wahrt auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Dieser verlangt, dass der Eingriff einem legitimen Zweck dient und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen ist. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt auch die Regelung über die Aufbewahrungsdauer der Bildaufnahmen. Die mit der anlasslosen Videoüberwachung nach § 8 Abs. 3 HmbPolDVG beabsichtigte Gefahrenvorsorge dient dem Schutz von Personen und Sachen auf der Reeperbahn und daher einem legitimen Zweck. Durch das durch eine Videoüberwachung aufgezeichnete und gespeicherte Bildmaterial können Straftaten erkannt und ggf. Täter ermittelt werden. Durch die offene Ausgestaltung der Überwachungsmaßnahme können potentielle Straftäter wirksam abgeschreckt werden. Auch ist  kein milderes, gleichermaßen wirksames Mittel als die Videoüberwachung des öffentlichen Raums zur Gefahrenvorsorge auf der Reeperbahn ersichtlich. Das eingesetzte Mittel ist somit erforderlich. Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit dürfen nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu den Zwecken stehen, denen die Grundrechtsbeschränkung dient. Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person führen zwar dazu, dass der Einzelne Einschränkungen seiner Grundrechte hinzunehmen hat, wenn überwiegende Allgemeininteressen dies rechtfertigen. Der Gesetzgeber muss aber zwischen Allgemein- und Individualinteressen einen angemessenen Ausgleich herstellen. Dabei spielt auf grundrechtlicher Seite eine Rolle, unter welchen Voraussetzungen welche und wie viele Grundrechtsträger wie intensiven Beeinträchtigungen ausgesetzt sind. Maßgeblich sind also insbesondere die Gestaltung der Einschreitschwellen, die Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigungen. Die anlasslose Überwachung des öffentlichen Straßenraums stellt einen erheblichen Grundrechtseingriff, insbesondere für Menschen, die aus persönlichen oder beruflichen Gründen gezwungen sind, sich dieser Beobachtung häufig auszusetzen. Der mit § 8 Abs. 3 HmbPolDVG verfolgte Gesetzeszweck dient jedoch in ebenso großem Maße nicht nur dem öffentlichen Interesse an Sicherheit, sondern auch dem Individualrechtsschutz, insofern damit Eingriffe in hochwertige Rechtsgüter wie Leben und körperliche Unversehrtheit abgewehrt werden sollen. Als Anwohnerin kommt Frau A somit –gewollt oder ungewollt- selbst in den Genuss der Schutzwirkung der  Kameraüberwachung.

Ein Unterlassungsanspruch erfordert eine Wiederholungsgefahr. Es kann ohne weiteres angenommen werden, dass weitere Eingriffe drohen, wenn bereits eine Beeinträchtigung stattgefunden hat. Im Regelfall wird die Behörde ihre Maßnahmen für rechtmäßig halten und keinen Anlass dafür sehen, davon Abstand zu nehmen. Sie wird sie in der Zukunft aufrecht erhalten und in diesem sinn wiederholen wollen.

BVerwG, Urteil vom 25.01.2012, Az.: 6 C 9.11

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