Aufklärungspflicht einer Behörde bei bevorstehender Änderung der Rechtslage

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Verwaltungsrecht Rubrik, Veränderungssperre, Baugenehmigung, Amtshaftung, Aufklärung

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Der Sachverhalt

Aufklärungs- oder Belehrungspflicht einer Behörde gegenüber dem Bürger bei bevorstehende Änderungen der Rechtslage

Muss der Inhaber einer Baugenehmigung auf den drohenden Eintritt einer Veränderungssperre hingewiesen werden?

Von Rechtsanwalt Matthias Möller-Meinecke

Die Bediensteten einer kreisfreien Stadt haben den Inhaber einer Baugenehmigung für ein in einem potentiellen Planungsgebiet gelegenes Grundstück auf den drohenden Eintritt einer Veränderungssperre durch die Festlegung von Planungsgebieten hinzuweisen, wenn die Stadt eine Stellungnahme abzugeben hat und mit der Baumaßnahme noch nicht begonnen worden ist. Ansonsten muss die Stadt den entstehenden Schaden ersetzen.

BGH, Urteil vom 3.3.2005, III ZR 186/04 kommentiert von Matthias Möller-Meinecke, Fachanwalt für Verwaltungsrecht

Matthias M. Möller-Meinecke
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Die Klägerin nahm die beklagte Landeshauptstadt aus Amtshaftung wegen unzureichender Unterrichtung über die Festlegung eines Planungsgebiets nach dem Bundesfernstraßengesetz und die Vorbereitungen dazu in Anspruch. Die Klägerin beabsichtigte die Bebauung von zwei seinerzeit in ihrem Eigentum stehenden Flurstücken. Ihr wurde ein positiver Bauvorbescheid für Mehrfamilienhäuser erteilt. Die Parzellen liegen in der Nähe einer geplanten Bundesfernstraße, durch die die Baugrundstücke tangiert wurden. Das Autobahnamt hörte die Stadt zur beabsichtigten Festlegung eines Planungsgebiets (§ 9a Abs. 3 FStrG) unter Fristsetzung zum 10. März 1995 informell an. Daraufhin wurde die beantragte Baugenehmigung erteilt. Danach bat das Autobahnamt die Stadt förmlich um Stellungnahme zu dem Plangebiet, in der die Stadt auf die der Klägerin erteilte Baugenehmigung verwiesen hat.

Noch vor Baubeginn wurde ein Fernstraßenplanungsgebiet bekanntgemacht. Daraufhin verfügte die Stadt einen Baustopp. Widerspruch und Klage gegen die Versagung einer beantragten Ausnahmegenehmigung blieben erfolglos. Die Klägerin hat zwischenzeitlich die Flurstücke an die Bundesrepublik Deutschland veräußert und eine Entschädigung nach dem Bundesfernstraßengesetz erhalten. Sie verlangt von der Stadt weiteren Schadenersatz für Aufwendungen, die sie ihrem Vorbringen zufolge im Vertrauen auf die Baugenehmigung und die Baufreigabe getätigt hat und die sich als nutzlos herausgestellt haben, weil die Fernstraßenplanungsabsichten der Realisierung ihres Bauvorhabens entgegenstehen.

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Die Entscheidung des Bundesgerichtshofes

Der BGH bestätigt die Verurteilung der Stadt zum Ersatz von Aufwendungen, die von der Klägern ab der ersten Information der Stadt über die beabsichtigte Festlegung des Planungsgebiets veranlasst wurden. Die Stadt haftet der Klägerin aus Amtshaftungsgrundsätzen wegen Verletzung einer Hinweispflicht auf Schadenersatz (§ 839 Abs. 1 BGB i.V.m. Art. 34 Abs. 1 GG ).

Die Bediensteten der beklagten Stadt traf zu dem Zeitpunkt, in dem sie gegenüber dem Autobahnamt die Stellungnahme zu der beabsichtigten Festlegung des Planungsgebiets abzugeben hatten, die Pflicht, die Klägerin auf die Möglichkeit hinzuweisen, dass ihre Grundstücke von einer Veränderungssperre betroffen werden könnten. Zwar bestand zu dieser Zeit keine besondere auf gesetzlichen Bestimmungen beruhende Hinweispflicht. Jedoch war die Beklagte nach allgemeinen Grundsätzen gehalten, der Klägerin die Gefahr des Eintritts einer Veränderungssperre aufzuzeigen. Gegen diese Pflicht haben die Bediensteten der Beklagten fahrlässig verstoßen und so einen Vermögensschaden der Klägerin herbeigeführt.

  1. Pflichten des Beamten zur Aufklärung über die Sach- und Rechtslage

    Es entspricht ständiger Rechtsprechung des BGH, dass besondere tatsächliche Lagen zusätzliche Pflichten für den Beamten schaffen können und er insbesondere nicht "sehenden Auges" zulassen darf, dass der Bürger Schaden erleidet, den er, der Beamte, durch einen kurzen Hinweis, eine Belehrung mit wenigen Worten oder eine entsprechende Aufklärung über die Sach- und Rechtslage zu vermeiden in der Lage ist. Den Beamten trifft eine solche Aufklärungs- oder Belehrungspflicht, die sich auch auf mit einiger Wahrscheinlichkeit bevorstehende Änderungen der Rechtslage bezieht, wenn er bei Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben erkennt oder erkennen muss, dass ein Bürger, der in einer besonderen Rechtsbeziehung zu einer Behörde steht, einem Schadensrisiko ausgesetzt ist, dem durch einen kurzen Hinweis zu begegnen ist. Allerdings besteht keine drittgerichtete Amtspflicht, sich ohne konkreten Anlass mit den Angelegenheiten der Bürger zu beschäftigen und sie umfassend zu beraten, um sie gegebenenfalls vor Schaden zu bewahren. Erst wenn der Bürger in eine besondere Beziehung zu einer Behörde tritt, besteht für ihre Bediensteten nach Treu und Glauben Veranlassung, in diesem Rahmen seine Belange zu berücksichtigen.

  2. Baugenehmigung oder Bauanzeige lösen Aufklärungspflichten aus

    1. Die Klägerin stand mit der Beklagten aufgrund der Baugenehmigung und der Bauanzeige in einer rechtlichen Sonderverbindung. Diese existierte auch noch zu dem Zeitpunkt, in dem die Beklagte gegenüber dem Autobahnamt die Stellungnahme zu der beabsichtigten Festlegung eines Planungsgebiets abzugeben hatte, da die Vorhaben nicht abgeschlossen und weitere Genehmigungen und Freigaben zur Umsetzung der Baumaßnahme erforderlich waren.

    2. Die Beklagte hatte aufgrund der angeforderten Stellungnahme konkreten Anlass, sich mit der baurechtlichen Position der Klägerin zu befassen. Das Autobahnamt benötigte zur ordnungsgemäßen Vorbereitung seiner Entscheidung über die Festlegung des Planungsgebiets die Information, ob für potentiell betroffene Grundstücke Baugenehmigungen vorlagen. Für Bauanzeigen im vereinfachten Verfahren gilt - auch in bezug auf die nachfolgenden Ausführungen - Entsprechendes. Die mit der Festlegung eines Planungsgebiets eintretende Veränderungssperre erfasst genehmigte und begonnene Maßnahmen nicht. Zur Feststellung, in welchem Maß die Festlegung eines Planungsgebiets den erwünschten Zweck, die Sicherung der Planaufstellung, erreichen kann, ist es deshalb erforderlich, Kenntnis von den im betroffenen Gebiet erteilten Baugenehmigungen zu erhalten. Aber auch mit Blick auf die Grundstücke, für die zwar Baugenehmigungen vorliegen, die jedoch unter die Veränderungssperre fallen, weil das Vorhaben zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht begonnen ist, muss die Behörde Kenntnis von den Baugenehmigungen haben. Grundstückseigentümer haben eine Veränderungssperre nach § 9a Abs. 1 FStrG nur vier Jahre entschädigungslos hinzunehmen. Die anschließende Entschädigung setzt voraus, dass der Eigentümer in der Ausübung einer zulässigen Nutzung behindert ist und er die Absicht hatte, von den Nutzungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen. Bei Vorliegen einer Baugenehmigung kann regelmäßig sowohl von der Zulässigkeit der Nutzung des Grundstücks zur Bebauung als auch von einem entsprechenden Nutzungswillen des Eigentümers ausgegangen werden. Auf die vierjährige Frist, innerhalb deren der Eigentümer die Veränderungssperre nach § 9a Abs. 1 FStrG ohne Entschädigung zu dulden hat, ist die Dauer der infolge der Festlegung eines Planungsgebiets eintretenden Veränderungssperre anzurechnen. Bereits mit dieser Veränderungssperre wird damit die möglicherweise in eine Entschädigungspflicht mündende Frist in Gang gesetzt. Die Behörde muss daher, um die Risiken einer eventuell später zu leistenden Entschädigung abschätzen zu können, bereits vor der Entscheidung über die Festlegung eines Planungsgebiets davon Kenntnis haben, ob und gegebenenfalls für welche potentiell von der Veränderungssperre betroffenen Grundstücke möglicherweise nicht mehr durchführbare Baugenehmigungen erteilt sind.

      Die Beklagte hat dem Rechnung getragen und in ihrem Schreiben an das Autobahnamt vom 26. April 1995 die der Klägerin erteilte Baugenehmigung mitgeteilt.

    3. Die der Klägerin drohende Gefahr, dass die ihr gehörenden Flurstücke unter die Veränderungssperre fallen würden, war zum Zeitpunkt der gegenüber dem Autobahnamt abzugebenden Stellungnahme zu der beabsichtigen Planungsgebietfestlegung auch hinreichend konkret. Das Vorhaben der für den Autobahnbau zuständigen Behörden war über bloße Planungsvorüberlegungen hinaus gediehen. Die Planungsabsichten waren sowohl dem Grunde nach als auch bezogen auf die betroffenen Grundstücke verfestigt. Bereits aus der Tatsache, dass die Beklagte nach § 9a Abs. 3 Satz 2 FStrG angehört wurde, folgt, dass die Ausweisung des Planungsgebiets ernsthaft beabsichtigt war. Die Beklagte kann sich nicht darauf berufen, dass - wie sie behauptet - die Pläne dem Schreiben nicht beigefügt waren. Sollte dies der Fall gewesen sein, hätten die Bediensteten der Beklagten mit Rücksicht auf die ihnen vom Autobahnamt gesetzte Frist sogleich die Nachsendung der fehlenden Unterlagen veranlassen müssen.

      Dass die genaue Trassenführung noch nicht feststand, ist ebenfalls ohne Bedeutung. Für die Festlegung eines Planungsgebiets, das erst die Planung selbst sichern soll, muss die Linienführung der Bundesfernstraße noch nicht feststehen.

    4. Bei der gebotenen Abklärung der baurechtlichen Situation musste es sich den mit der Stellungnahme betrauten Bediensteten der Beklagten aufdrängen, dass die Klägerin Gefahr lief, hohe Investitionen zu tätigen, die durch den absehbaren Eintritt der Veränderungssperre nutzlos zu werden drohten, da die Baugenehmigung die Verlässlichkeitsgrundlage für kostspielige Aufwendungen darstellte. Weil die Baugenehmigung seinerzeit jüngeren Datums und mit der Festlegung des Planungsgebiets alsbald zu rechnen war, konnten die Mitarbeiter der Beklagten auch nicht mit hinreichender Sicherheit davon ausgehen, dass die Vorhaben der Klägerin nicht mehr unter die bevorstehende Veränderungssperre fallen würden, weil die Baumaßnahmen bereits begonnen sein würden. Dem drohenden Schaden ließ sich durch einen Hinweis auf die mögliche Festlegung des Planungsgebiets und die in diesem Fall eintretende Veränderungssperre begegnen. Ein solcher Hinweis war ohne Schwierigkeiten zeitgleich mit der Abgabe der Stellungnahme gegenüber dem Autobahnamt zu erteilen.

    5. Der Hinweis hätte der Klägerin innerhalb der vom Autobahnamt gesetzten Frist und nicht erst zum Zeitpunkt der verspäteten Stellungnahme erteilt werden müssen. Die pflichtwidrige Verzögerung, mit der die Beklagte die angeforderte Stellungnahme abgab, kann nicht zu Lasten der Klägerin gehen.

      Entgegen der Ansicht der Klägerin hätte ein Hinweis auf die Überlegungen zum Autobahnbau jedoch nicht bereits bei Erteilung der Baugenehmigung oder gar schon zusammen mit dem Bauvorbescheid gegeben werden müssen. Es ist nicht vorgetragen, dass sich die Absichten der für den Autobahnbau zuständigen Stellen bereits vor der Anhörung der Beklagten nach § 9a Abs. 3 Satz 2 FStrG für diese erkennbar inhaltlich, örtlich und zeitlich so verdichtet hatten, dass im Bereich der fraglichen Flurstücke ernsthaft mit einer alsbaldigen Veränderungssperre gerechnet werden musste, durch die die Realisierung genehmigter Bauvorhaben verhindert werden würde.

      Insbesondere hilft der Klägerin der von ihr insoweit in Bezug genommene Bebauungsplan der Stadt aus dem Jahr 1993 nicht weiter. Er enthält hinsichtlich der Autobahnplanung für das Gebiet, in dem die klägerischen Flurstücke liegen, den Hinweis, dass konkrete Ausbaupläne noch nicht vorlägen, weil der Trassenverlauf der Autobahn noch abzuwarten sei.

      Die Klägerin macht weiter geltend, es sei fehlerhaft gewesen, die Bundesrepublik Deutschland nicht an dem Baugenehmigungsverfahren zu beteiligen. Auch dies ist unbehelflich. Die Klägerin hat nicht vorgetragen, dass die Überlegungen der für den Autobahnbau zuständigen Behörde bereits im Zeitpunkt der möglicherweise notwendigen Stellungnahme zu den Bauvorhaben der Klägerin hinsichtlich des Verlaufs und des Umfangs des Planungsgebiets verfestigt waren. Es ist deshalb nicht ersichtlich, dass die Beklagte aufgrund einer Stellungnahme bereits hinreichend sicher mit dem Eintritt der Veränderungssperre für die Parzellen der Klägerin hätte rechnen müssen.

      Weiterhin musste die Beklagte die Klägerin auch nicht sogleich nach Zugang des Schreibens des Autobahnamts vom 2. Februar 1995 oder während der laufenden Erarbeitung der Stellungnahme auf die Möglichkeit des Eintritts einer Veränderungssperre hinweisen. Der Beklagten muss eine angemessene Zeit zur sorgfältigen Prüfung der Sach- und Rechtslage zugebilligt werden. Die vom Autobahnamt für die Abgabe der Erklärung zu der beabsichtigten Planungsgebietsausweisung gesetzte Frist bis zum 10. März 1995 war auch nicht so weiträumig, dass die Bediensteten der Beklagten die Unterrichtung der Klägerin in der laufenden Bearbeitung vorzuziehen hatten.

    6. Die hiernach bestehende Unterrichtungspflicht der Beklagten wird nicht durch die in § 9a Abs. 4 FStrG statuierte Pflicht, auf die Festlegung eines Planungsgebiets in den betroffenen Gemeinden hinzuweisen, verdrängt. Diese Vorschrift enthält keine abschließende Regelung über die im Zusammenhang mit der Festlegung von Planungsgebieten bestehenden Informationspflichten der öffentlichen Hand. Eine derartige, die allgemeine Hinweispflicht einschränkende Bestimmung kommt in Betracht, wenn das Gesetz ein besonderes Verfahren bereithält, das die Wahrung der schutzwürdigen Informationsinteressen Dritter gewährleisten soll. § 9a Abs. 4 FStrG soll, wie sich aus dem Anwendungsbereich der Bestimmung ergibt, die schutzwürdigen Informationsbelange der Festlegungsbetroffenen jedoch nicht in einem solchen Umfang wahren, dass ihm ein abschließender Charakter beigelegt werden kann, der den Rückgriff auf die allgemeine Hinweispflicht ausschließt. Die in § 9a Abs. 4 FStrG bestimmte Hinweispflicht betrifft nur die erfolgte, nicht aber die drohende Festlegung eines Planungsgebiets und dient der Unterrichtung aller hiervon betroffenen Eigentümer, mithin auch derjenigen, denen gegenüber bislang keine mit der baulichen Nutzung der Grundstücke zusammenhängenden Pflichten der Gemeinde oder des Trägers der Straßenbaulast bestanden. § 9a Abs. 4 FStrG ist damit weder geeignet noch dazu bestimmt, Grundstückseigentümer, die aufgrund einer Baugenehmigung über eine Verlässlichkeitsgrundlage für Investitionen verfügen, vor Aufwendungen zu schützen, die infolge einer zunächst drohenden und später eintretenden Veränderungssperre nach § 9a Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 FStrG nutzlos werden.

  3. Fahrlässige Untätigkeit des Beamten

    Da die Notwendigkeit, die Klägerin von der beabsichtigten Festlegung des Planungsgebiets zu unterrichten, bei einer sorgfältigen und im erforderlichen Maß vorausschauenden Führung der Amtsgeschäfte erkennbar war, handelten die Bediensteten der Beklagten fahrlässig. Deren Verschulden ist nicht ausgeschlossen, weil das Berufungsgericht eine Hinweispflicht vor Inkrafttreten der Veränderungssperre verneint hat. Zwar trifft einen Beamten in der Regel kein Verschulden, wenn ein mit mehreren Berufsrichtern besetztes Gericht die Amtstätigkeit als objektiv rechtmäßig angesehen hat. Hierbei handelt es sich jedoch nur um eine allgemeine Richtlinie. Sie gilt unter anderem dann nicht, wenn und soweit das Gericht für die Beurteilung des Falles wesentliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen hat. Das Berufungsgericht hat bei seinen Erwägungen, mit denen es eine allgemeine Hinweispflicht der Bediensteten der Beklagten verneint hat, den wesentlichen Aspekt außer acht gelassen, dass in dem Planungsgebiet nach § 9a Abs. 3 FStrG die genaue Trassenführung der vorgesehenen Bundesfernstraße noch nicht feststehen muss und das Planungsgebiet größer als für die spätere Linienführung erforderlich sein kann. Dementsprechend werden von der Veränderungssperre nach § 9a Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 FStrG vielfach auch solche Grundstücke erfasst, die von der späteren Straßenführung nicht berührt werden. Es war deshalb für die Hinweispflicht der Bediensteten der Beklagten entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts unmaßgeblich, dass zum Zeitpunkt der Anhörung der Beklagten durch das Autobahnamt noch nicht feststand, dass die Trasse über die Grundstücke der Klägerin führen werde.

  4. Schaden durch unterlassene Unterrichtung

    Der Klägerin entstand infolge der unterlassenen, spätestens jedoch bis zum 10. März 1995 geschuldeten Unterrichtung ein Schaden. Die Klägerin hätte weitere Aufwendungen im Zusammenhang mit den Baumaßnahmen unterlassen, wenn sie rechtzeitig auf die vorgesehene Festlegung des Planungsgebiets hingewiesen worden wäre. Das Landgericht hat festgestellt, dass die Klägerin bei einem Hinweis "spätestens mit Zugang der Schreiben (des Autobahnamts)" von weiteren Geldausgaben abgesehen hätte.

  5. Verjährung

    Die Schadenersatzforderung ist nicht verjährt. Die Verjährungsfrist beginnt nach dem gemäß Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 2 EGBGB auf den vorliegenden Fall noch anzuwendenden § 852 Abs. 1 BGB a.F., sobald der Verletzte von dem Schaden und der Person des Ersatzpflichtigen Kenntnis erlangt. Bei einem Anspruch aus § 839 Abs. 1 BGB kann die Verjährung erst beginnen, wenn der Geschädigte weiß, dass die in Rede stehende Amtshandlung widerrechtlich und schuldhaft und deshalb eine zum Schadenersatz verpflichtende Amtspflichtverletzung war. Dabei genügt im Allgemeinen, dass der Verletzte die tatsächlichen Umstände kennt, die eine schuldhafte Amtspflichtverletzung als naheliegend, eine Amtshaftungsklage - sei es auch nur als Feststellungsklage - mithin als so aussichtsreich erscheinen lassen, dass dem Verletzten die Erhebung der Klage zugemutet werden kann. Der hier bestehende Amtshaftungsanspruch gründet sich in tatsächlicher Hinsicht auf die Anhörung der Beklagten durch das Autobahnamt gemäß § 9a Abs. 3 Satz 2 FStrG, aufgrund deren ihre Bediensteten von der konkreten Absicht erfuhren, alsbald ein Planungsgebiet mit der Folge der Veränderungssperre festzulegen. Die Kenntnis dieses Umstandes war für die Erhebung einer aussichtsreichen (Feststellungs-)Klage erforderlich.

    Der Beginn der Verjährung hängt nicht von Beurteilung der Rechtslage durch den Geschädigten, sondern allein von der Kenntnis der den Anspruch begründenden Tatsachen ab. Deshalb ist es grundsätzlich unerheblich, wenn der Verletzte aus diesen nicht die zutreffenden rechtlichen Schlüsse zieht und es unterlässt, den Amtshaftungsanspruch zu verfolgen. Dies gilt spiegelbildlich im umgekehrten Fall, dass der Geschädigte eine Schadenersatzforderung voreilig erhebt, ohne die sie rechtlich tragenden Tatsachen zu kennen.

Wirkungen für die Praxis

Es ist ständige Rechtsprechung des BGH im Amtshaftungsrecht, dass eine Behörde nicht "sehenden Auges" zulassen darf, dass der Bürger Schaden erleidet, der durch einen kurzen Hinweis, eine Belehrung mit wenigen Worten oder eine entsprechende Aufklärung über die Sach- und Rechtslage durch die Behörde zu vermeiden ist.

Die Entscheidung erweitert die Aufklärungs- oder Belehrungspflicht auch auf solche mit einiger Wahrscheinlichkeit bevorstehende Änderungen der Rechtslage, wenn die Behörde bei Wahrnehmung ihrer dienstlichen Aufgaben erkennt oder erkennen muss, dass ein Bürger, der in einer besonderen Rechtsbeziehung zu einer Behörde steht, einem Schadensrisiko ausgesetzt ist, dem durch einen kurzen Hinweis zu begegnen ist.Den Städten, Landkreisen und Bezirksregierungen/Regierungspräsidien wird durch diese erweiterten Aufklärungs- oder Belehrungspflichten eine sehr frühzeitige und weitgehende Überlegung aufgegeben, welche z.B. einen Antrag stellenden Bürger von bevorstehenden Änderungen der Rechtslage betroffen sein könnten.

Den Bürgern steht mit der erweiterten Amtshaftung ein Ausgleichsanspruch für Schäden offen.

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